Secteur public : Et si on changeait tout ?

Points-clés

• Suppression des sous-préfectures et des préfectures départementales pour concentrer la représentation et l’action déconcentrée de l’Etat à l’échelle régionale ;

• Réorganisation des préfectures, en rationalisant les organigrammes et les effectifs en une poignée de grands services, davantage transversaux sur le modèle des administrations centrales (voir la note précédente) ;

• Réorganisation des services déconcentrés des ministères, via certaines fusions et une concentration des moyens au niveau régional. Passage d’un système à trois niveaux (Etat-région-département) à un système bi-niveau Etat-région.

1 - La philosophie générale

La présente note se base sur une idée forte, et très polémique : supprimer l’échelon départemental afin de créer des services régionaux plus à même de disposer de moyens étendus dans la gestion de leur territoire. Cela conduirait à une exclusivité de la préfecture de région et une disparition des services déconcentrés en département. Précision liminaire de taille : ce mouvement ne concernerait que les services répondant de l’Etat. Les départements (au sens de collectivité locale autonome) ne seraient pas remis en question. Leur existence et leurs prérogatives resteraient donc inchangées – du moins pas par cette réforme et sans préjudice de l’éventuel bien-fondé que cela pourrait représenter par ailleurs.

Notons aussi d’emblée qu’il ne s’agit en rien de supprimer la fonction ni les missions actuellement confiées aux préfets. Il s’agit en revanche de refondre l’organisation et l’implantation territoriale du corps préfectoral. Dans cet esprit, il est évident que l’intégralité des missions seraient transférées à une « super-préfecture » de région ; aux pouvoirs significativement renforcés par rapport à ce qui existe aujourd’hui. Cela aurait l’avantage de raccourcir les boucles décisionnelles et de commandement dans certains aspects, réduire le nombre d’interlocuteurs potentiels et, surtout, rationnaliser les services préfectoraux autours d’entités réellement optimisées dans leur composition et leur périmètre de compétence.

Néanmoins, il faut garder à l’esprit que cette vision tranche avec le modèle actuel en introduisant une asymétrie : là où le conseil départemental reste, son équivalent dans la représentation de l’Etat disparait ; et les départements se retrouveraient donc à traiter avec un interlocuteur régional ayant d’autres entités du même type dans son ressort de compétence. C’est une forme de « pari administratif », en ce que cela nécessite un changement de mentalité très fort tant du point de vue des collectivités que des agents déconcentrés ; et qui comporte donc dans son audace certains freins à son implémentation. Il est toutefois défendu ici que le jeu en vaut la chandelle, et c’est cette vision qui est déclinée ci-après.

Néanmoins, si ce projet semble trop violent ou coalise des oppositions jugées trop puissantes, des réformes peuvent être menées dans une optique de rationalisation tout en maintenant un héritage issu du système actuel. Moins spectaculaires, elles pourraient cependant améliorer les choses (organisation des préfectures et/ou des services locaux, voir ci-après). Ainsi, un premier axe qui gagnerait à être mis en œuvre sans attendre – et quel que soit l’arbitrage final sur l’ensemble du projet - serait de supprimer l’ensemble des sous-préfectures, pour ne pas diluer des tâches identiques à des endroits différents au sein d’un territoire à la superficie somme toute limitée. Au besoin, pour des territoires isolés et/ou fortement ruraux – et sur des questions ou des demandes spécifiques - des permanences hebdomadaires ou mensuelles pourraient être assurées par des agents préfectoraux dans des espaces France-services.

2 - Le chamboule-tout : la refonte de l’organisation des préfectures

Ainsi, à l’image des services centraux évoqués dans la note précédente, l’objectif est de décloisonner au plus et au mieux possible les services préfectoraux de l’Etat, afin d’améliorer le contact avec le citoyen : réduction des délais d’attente pour la délivrance et le renouvellement de documents, amélioration du suivi de personnes identifiées comme nécessitant une surveillance, meilleure efficacité des contrôle préfectoraux… pour ne mentionner que quelques grands objectifs.

En somme, une plus grande transversalité devrait pouvoir être mise en place dans l’organisation des préfectures, avec un nombre réduit de directions et de services, un regroupement en plus grandes entités aptes à mettre à profit la capacité de transversalité des agents ainsi qu’une taille bien plus restreinte du Cabinet du Préfet - qui ne doit pouvoir s’occuper que de l’essentiel et se reposer sur le travail des services pour le reste. Les mêmes principes qui doivent guider le travail des échelons décisionnels supérieurs en fin de compte.

Cela revête d’autant plus d’importance que, en cas de suppression des préfectures et sous-préfectures départementales, un nombre conséquent d’agents pourrait se retrouver à travailler à la Préfecture de région. Ce faisant, une nouvelle organisation rationnaliserait des effectifs actuels parfois consistants et améliorerait l’efficacité globale des services déconcentrés de l’Etat en région. Au passage, supprimer des strates préfectorales sans revoir l’organisation interne impliquerait un « bazar administratif » et complexifierait les organigrammes - avec des services se mélangeant plus que ne collaborant - restreignant l’efficacité finale. Il importe donc de créer une organisation commune fusionnant les actuelles déclinaisons départementales et régionales en un unique ensemble simplifié et cohérent.

En somme, on peut imaginer la composition d’une préfecture de la manière suivante :

- Le Secrétariat général de la Préfecture, rassemblant l’ensemble des fonctions support : équipe communication et renseignements à l’usager ; équipe RH et logistique générale ; équipe protocole et chancellerie ; équipe budget, achats et finances. Le tout en effectifs restreints détachés par les nouvelles Directions générales centrales rattachées à Matignon (voir ici aussi la note précédente). Le secrétaire général supervisant le travail quotidien serait toutefois un administrateur (AD 9-10 min.) relevant du Ministère de l’Intérieur et rendrait directement compte au Préfet et à son directeur de Cabinet ;

- Le Cabinet du Préfet, composé d’un nombre restreint d’agents sous l’autorité du directeur de cabinet (lui-même un AD 10-11 min.) : un directeur adjoint (AD 8-9 min.) chargé de la coordination des services préfectoraux avec les directions régionales déconcentrées ; un correspondant technique avec la police/Gendarmerie ; un correspondant technique avec les pompiers et les organismes de protection civile ; un correspondant défense ; d’autres personnels (secrétaire et attaché de communication particuliers) ; un/des poste(s) d’attaché(s) technique(s) si la situation locale nécessite un apport d’expertise/suivi spécifique ;

- La Direction de la Citoyenneté et de l’ordre public, rassemblant les compétences régaliennes de l’Etat dans le territoire : pôle migrations, séjour et intégration ; pôle titres, documents et autorisations ; pôle élections, légalité et contentieux. Le directeur serait un AD 9-10 min. ;

- La Direction du Territoire et de la vie économique et sociale, rassemblant les compétences du préfet en matières de déclinaison locale et de supervision des politiques publiques : pôle aménagement économique et urbain du territoire ; pôle activités agricoles, espaces naturels et environnement ; pôle protection des populations, social et médico-sanitaire ; pôle relations avec les collectivités locales. Le directeur serait un AD 9-10 min.

Il est naturellement précisé que les pôles mentionnés ci-dessus ne doivent comporter qu’un nombre limité d’agents afin de ne pas créer de doublons avec les directions régionales des services déconcentrés qui opèreraient eux aussi sous l’autorité du Préfet.

De manière plus large, l’ensemble des postes spécifiques de hauts-fonctionnaires détachés pour une cause particulière (égalité, écologie, inclusion, etc.) ne peuvent être perçus que comme des « à-côté » des politiques publiques, en surplus d’une politique globale. C’est pourquoi ils peuvent être en grande partie supprimés sans affecter la qualité de l’implantation locale ; contribuant même à réduire le nombre d’interlocuteurs engagés sur ces questions en rendant plus lisible l’ensemble hiérarchique. Cela s’appliquerait aussi aux postes de délégués des préfets sur ces questions. A noter enfin que, contrairement à la pratique actuelle, les dénominations définitives des directions et pôles devraient être unifiées et harmonisées pour l’ensemble des services préfectoraux, afin d’éviter des organigrammes variant parfois fortement entre départements/régions – ici encore, un symbole de lisibilité de l’action publique.

3 - La réforme clé : mieux organiser les services déconcentrés en région

Les nouvelles directions régionales déconcentrées - sous l’autorité d’un directeur régional (AD 10-11 min.) rendant compte au préfet de région et dont les intitulés et les prérogatives doivent être les mêmes en métropole et en outre-mer – représentent la déclinaison territoriale des administrations centrales. La réforme de ces dernières (voire la note précédente) influerait nécessairement sur leur traduction de terrain. Pourtant, la dimension interministérielle serait préservée, ce qui, au global, limite de manière relative l’ampleur des changements proposés - en ce qu’aussi les services déconcentrés ont vu leur organisation fortement revue depuis une vingtaine d’années.

Naturellement, la variété de services départementaux déconcentrés seraient appelés, ici, à disparaitre pour se fondre dans les compétences des services régionaux. Ainsi, le seul vecteur de l’action publique en territoire passerait par la région et brasserait un nombre de personnels plus important, aptes à une plus grande variété de missions tout en restreignant la chaine hiérarchique et en limitant les étapes de déclinaison de l’action publique.

A noter enfin et assez logiquement que les services supports de l’action publique déconcentrée doivent, ici aussi, s’imaginer comme étant restreints ; des départements entiers actuellement dédiés aux finances ou à l’immobilier ne se concevant plus vraiment à l’échelle de chaque région – notamment car les nouvelles DG transversales seraient pensées pour récupérer cette charge (voir la note précédente).

La nouvelle déclinaison se présenterait donc comme suit :

- Direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) - plus ou moins similaire à ce qui existe actuellement. Exemple-type de la simplification des nomenclatures, les termes « DRIEETS » pour l’Ile-de-France et « DEETS » pour les Outre-mer disparaitraient ;

- Direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des forêts (DRAAPF), qui remplacent les DRAAF (direction régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt – ou DAAF en Outre-Mer) et les directions interrégionales de la mer. Naturellement, les directions départementales de la protection des populations seraient incluses dans cette nouvelle entité qui, notamment, aurait en charge les contrôles sanitaires et d’hygiène sur les établissements de son ressort ;

- Direction régionale des routes et des voiries (DRRV), s’occupant du réseau routier de l’Etat (non concédé) - plus ou moins similaire à ce qui existe actuellement ;

- Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement du territoire et du logement (DREAL) – plus ou moins similaire à ce qui existe actuellement ;

- Direction régionale de la culture, de la jeunesse, de l’engagement et des sports (DRCJES), qui fusionnerait les actuelles DRAC (direction régionale des affaires culturelles) et DRAJES (Délégations régionales académiques à la jeunesse, à l'engagement et aux sports) – dans la perspective d’un acteur unique régional apte à décliner des politiques culturelles, associatives et sportives ;

- Direction régionale des Finances publiques (DRFiP) - plus ou moins similaire à ce qui existe actuellement ;

- Direction régionale des services judiciaires (DRSJ), qui remplacent les DISP (directions interrégionales des services pénitentiaires) et les DIRPJJ (Direction interrégionales de la protection judiciaire de la jeunesse) par un seul service, régional - et non plurirégional – mais au portefeuille de compétence plus imposant. Seraient aussi concernés les déclinaisons territoriales, comme par exemple les DTPPJ, en ce qu’elles interviennent au niveau départemental ;

- Direction régionale de la Santé et de l’autonomie (DRSA) - qui reprendrait les missions des ex-ARS, avec un contrôle plus fort sur l’architecture du système de santé et une meilleure supervision des établissements ;

- Commandement régional de la Gendarmerie (ou alors deux commandements distincts Gendarmerie et police si l’on refuse la fusion/absorption des deux forces). En clair, ce serait une petite révolution qui verrait la fin des groupements départementaux de la Gendarmerie et des directions départementale de la police. La nouvelle organisation reposerait sur la région – échelon pour lequel l’ex-maréchaussée est toutefois la mieux équipée pour une transition fluide. Ceci serait aussi l’occasion de se reposer la question du maintien de deux forces distinctes ;

- Rectorat : En cohérence avec le reste des mesures proposées, une région doit équivaloir à une « académie », et non garder l’ancienne structure basée sur des académies-confettis. Le terme d’académie lui-même pouvant de fait tomber en désuétude administrative. Le rectorat pourrait au surplus absorber les services régionaux chargés de la recherche et de l’enseignement supérieur (DRARI).

4 – L’illustration : les services du rectorat

Sur ce dernier point, et sans rentrer dans le détail des structures inter-académiques récemment crées, le constat est que l’administration scolaire s’est complexifiée en rajoutant des « couches » à un système déjà hybride, à mi-chemin entre le département et la région. En guise de réforme, il est proposé ici de supprimer les académies existantes et de faire coïncider les régions académiques avec les régions administratives au sein de « grands » rectorats aptes à réellement piloter la politique de l’éducation nationale à l’échelle de leur territoire. Les rectorats agrandis tireront donc leur zone de compétences de la réforme des régions proposée plus avant dans ce document. Naturellement, les services départementaux (DASEN) seraient dissous et intégrés à ce nouvel ensemble régional. Il est à préciser que cette politique resterait dans le giron des services de l’Etat - via son administration déconcentrée – et qu’il ne doit en aucun cas être prévu une régionalisation de l’enseignement comme à l’allemande ou à la belge.

Ainsi, le rectorat tel qu’imaginé ici reprend la philosophie générale de cette série de notes, avec une structuration autour d’un nombre restreint de services relativement transversaux aptes chacun à opérer sur un panel de sujets assez vastes, et donc limiter autant que faire se peut la sédimentation de l’action publique. Cela comprend :

- Un secrétariat du recteur, chargé des missions administratives, de la communication de base au niveau du rectorat ainsi que de diverses tâches de conseil au recteur et de protocole. Le secrétaire général du rectorat (AD 10-11 min.) serait grosso modo l’équivalent d’un directeur de cabinet et pourrait aussi superviser le travail des autres pôles ;

- Une direction de l’inspection ;

- Un pôle chargé de l’instruction obligatoire et des liens avec ces établissements ;

- Un pôle chargé de l’enseignement qualifiant, du professionnel et de l’apprentissage ;

- Un pôle chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche, afin que les universités et chercheurs aient un point de contact unique avec les services administratifs de l’Etat pour toutes les démarches relatives à ce domaine.